财政部和国家邮政局打算以资助中西部和农村地区“无利可图”的邮政普遍服务为由,向快递企业征收“份子钱”,标准为同城快递0.1元/件、异地0.2元/件、港澳台1元/件、2元/件。如果严格征收,预计2013年快递企业需缴纳超过10亿元“份子钱”。这将蚕食掉全行业超过20%的利润。

上述想法已经纳入《邮政普遍服务基金征收使用管理暂行办法》草案中,日前在向快递业征求意见时掀起轩然大波。对此,快递企业以及已经自建物流体系的电商,都表示压力倍增。

大陆邮政普遍服务由邮政集团承担,未来大部分普服基金也将补贴给它。“既然普服基金征收已成定局,我们只能涨价,把这笔费用转嫁给消费者。”北京一家快递企业负责人对记者直言不讳。

“份子钱”由来

按照万国邮联的定义,邮政普遍服务面向所有公民,不分地域、不分阶层,是具有人权性质的服务。

中共建政以后,长期实行“邮电混营、政企合一”的经营和管理体制, 采行“以电养邮”,内部交叉补偿的格局——邮政普遍服务的亏损主要通过电信行业的利润进行补贴,直接在内部消化,并没有引起外界的特别重视。

1998年邮电分营,获利丰厚的电信与邮政分家,邮政亏损问题开始浮出水面。拆分当年,邮政全行业亏损179 亿元,其中很大一部分来自其所承担的邮政普遍服务。据邮政总局称,邮政普遍服务带来的亏损每年高达41.7亿元,其中以农村为主的普遍服务网点亏损达27.67亿元,政策性业务亏损达14.03亿元。

为补贴这部分政策性亏损,国家财政推出“8531”计划,从19992002年,4年内共向邮政补贴150亿元,但是补贴逐年递减,依次为80亿元、50亿元、30亿元、10亿元,其目的是要求邮政提高自主盈利能力,最终实现自负盈亏。

从2003年开始,国家财政对邮政不再直接补贴。此后,邮政储蓄业务即成为邮政收入和利润的主要来源, 逐渐形成了“以储养邮”的补偿机制—由邮政储蓄对普遍服务进行交叉补贴。

但时隔不久,这一新的补偿机制即被打破。2005年7月,国务院出台《邮政体制改革方案》,重新组建国家邮政局和邮政集团公司,前者承担监管责任,后者经营各类邮政业务。该方案在实行政企分开的同时,要求营业额占邮政部门39%的邮政储蓄业务,尽快成立邮政储蓄银行,独立承担经营风险。

2007年邮政储蓄银行成立,正式从邮政分离。在先后丧失电信和邮储两大财源之后,快递业便成为邮政所有业务中唯一一只下“金蛋”的母鸡。然而,随着民营快递物流业务的迅速崛起,以及快递巨头的进入,中邮集团在两面夹击下,依靠自身收入补贴普遍服务亏损的难度进一步加剧, 运营矛盾日益突出。2010年,国家不得已又恢复了对邮政普遍服务的财政补贴,当年补贴额度为53.37亿元;2011年,邮政集团在31个省区市的二级公司亏损额超过50亿元,补贴额度增加到55.94亿元;2012年的补贴额度,目前尚未下达。

这种财政补贴没有既定的政策框架,补贴额度取决于邮政企业的申请力度,带有很大的随意性。因而,设立邮政普遍服务基金,建立稳定的普遍服务补偿机制,便提上了日程。

“邮政普遍服务基金”这个专业名词第一次进入公众视,是在2003年《邮政法》修订期间。当年11月发布的《邮政法》修订第五稿,即规定邮政企业和非邮快递企业都要缴纳普遍服务基金。

由于快递业的激烈反对,到了第六稿,只规定非邮政企业需要缴纳这一基金,同时允许邮政企业继续实行混业经营。这些条款令“邮政普遍服务基金是保护垄断”的批评甚嚣尘上,反对声从未间断。

2009年10月1日,新的《邮政法》正式实施,条文中明确规定国家设立邮政普遍服务基金,但是相关的实施细则并没有同时出台。此后,围绕《邮政普遍服务基金征收使用管理暂行办法》,相关利益方又进行了多年博弈。

快递企业集体抗议

邮政普遍服务基金一方面是补贴政策性亏损的需要,一方面也有中邮速递依托其国企地位,意欲借助行政和立法手段收复市场的竞争冲动。

邮政的快递业务EMS由来已久,在2007年邮政储蓄银行独立以后,便成为中邮集团的主要盈利点,但很快即面临来自民营快递与外资巨头的双重狙击。那一年,美国联邦快递(FedEx)正式进军市场,为抢占市场份额,不惜血本在一年内4次降价,降幅总计超过70%,导致快递市场极大震荡。

当时的快递市场中,同城快递服务的约80%、跨省市快递服务中约50%的市场份额已被民营快递企业占据。到2009年,四大快递巨头——美国的联邦快递(FedEx)、联合包裹公司(UPS)、德国邮政的子公司敦豪快递(DHL),以及荷兰天地快递集团(TNT)已经控制了快递市场80%的份额,并觊觎快递市场。

面对群狼环伺,中邮集团一方面启动速递物流业务专业经营改革,2008年将原速递服务公司更名为速递物流公司,作为管理全国邮政速递物流业务的平台,最后在这个基础上于2010年6月发起设立中邮速递。这时,UPS、FedEx等外资巨头也拿到了快递牌照。至此,大陆快递市场国资、民营和外资三分天下。

另一方面,中邮集团仍继续享受其对邮政普遍服务进行业务交叉补贴而来的各项政策性红利。无论是邮政专营还是公文特许经营,都不属于邮政普遍服务的范围。然而在大陆,政府公文、高考录取通知书、法院文书等专项服务,都被明确指定给了中邮速递。属于政府公文的,政府会设定一个基本费用;递送法院公文的费用由各级法院来支付;义务兵的义务投递服务则是向中央军委和保障部收取军邮费用;高考、中考录取通知书的投递费用,由邮政部门与教育部门签订合同而后向考生收取,且收费标准高于EMS的收费标准。

与邮政普遍服务一样,中邮EMS快递业务广泛分布于各乡镇县市,其持续盈利的主要原因在于关联交易——中邮集团在收寄、分拣处理、运输、投递和呼叫等中心环节都与中邮速递分享资源,后者在商标使用上每年仅需向中邮集团支付一元钱的象征性许可费用。这还不算其同时享有的车辆通行便利、税费减免和各种优先权。

2012年7月,中邮速递获国务院“绿色通道”特批上市并启动A股IPO,募投项目多达30个,募集资金99.7亿元,成为年内最大IPO。不过,由于基本缺席爆炸式增长的网购市场,中邮速递营收增速较民营企业偏低。

目前的快递市场是一个充分竞争甚至竞争惨烈的市场,一些民营快递企业做大做强也只是正常的市场集中,和行政垄断毫无关系,而更多企业则处于微利甚至濒临破产状态。据国家邮政局公布的数据,在中邮速递特批上市的2012年,共有116家民营快递企业被注销了快递牌照。

2011年7月,在顺丰、圆通、中通三大快递因不堪成本压力陆续涨价后不久,由国家邮政局、财政部联合组成的调研组赴广东开展了为期4天的调研,再次将邮政普遍服务基金提上改革的议事日程。此次调研一度引发拟每票收取0.5元邮政基金的传言,目前规模较大的民营快递企业利润也仅在每票0.3~0.6元之间。

而接受国家财政补贴的邮政集团,2011年净利润为209.36亿元,几乎是同期民营快递全行业利润的两倍。一边享受着政策性暴利,一边又突出政策性亏损,有国家财政补贴还不够,还要打着“邮政普遍服务基金”的大旗向民营企业额外征税。这自然招致快递企业的集体抗议。

交通运输协会快运分会秘书长刘建新称,相比开放市场的惯例,邮政普遍服务基金的征收方案并不公平。对于民营快递企业而言,以这种方式额外征费,不仅违反费改税的基本原则,而且是典型的二次重复征税。

邮政改革“后遗症”

“将普遍服务独立出来,由国家财政补贴或者实行专营制度,解决普遍服务所产生的亏损问题,是一个典型的馊主意。”业内一位不愿具名的专家告诉《》记者,邮政部门深陷补贴泥潭,是因为改革方案出自改革对象之手。“让既得利益者成为改革的操盘手,这无益于与虎谋皮”。

他认为,这是国企改革中一种特殊的博弈现象。“既然改革不可避免,那么就尽可能地剥离出亏损的部分,从国家财政获得更多的资金”。

邮政改革在世界各国都是一个难题。特别是如何处置非营利的邮政普遍服务,目前各国通行办法主要包括对邮政企业实行税收减免、提供政府补贴等。比如瑞典政府每年向瑞典邮政拨款2亿瑞典克朗,澳大利亚邮政也接受联邦政府的足额补偿,补偿数额由主管邮政的部长与邮政董事会商定。

设立专门的普遍服务基金是各国邮政改革中的通行作法。美国和欧盟多数国家都由政府补贴或者直接提供该项基金。1997年欧盟设立了邮政普遍服务基金,同时明确“快递业务与邮政普遍服务为两种完全不同的业务”,征收对象仅限于提供普遍服务的邮政企业,与快递企业没有任何关联。美国普遍服务基金采取的是专营方式,像联邦快递和UPS这种非邮政企业,无需缴纳。2012财年,美国邮政亏损创历史新高达到159亿美元,全部由美国政府补贴。

日本政府的邮政基金则来自出售的邮政储蓄和邮政保险股份。从2007年开始,日本计划用十年时间逐渐出让股份,实现民营化,政府保持控股公司1/3以上股权。出售邮政储蓄和邮政保险股份的所得融入政府设立的基金,由邮政控股公司负责管理,用于保障邮政公共服务。政府不直接对邮政企业给予财政补贴,但在亏损超过法律规定额度时,邮政企业可以调整邮资。

邮政则长期依靠电信业务、邮政储蓄和邮政专营来补贴普遍服务,并没有形成长期有效的补偿机制。1998年“邮电分家”之后,邮政曾派专员赴美国、澳大利亚等国实地考察,寻找适合自己的改革模式。

在综合权衡之后,德国邮政的私有化改革被认为是“最值得参考的模式”。德国政府在设立普遍服务基金前先终止了邮政专营权。德国邮政于1995年改制为公司;2000年首次公开发行股票,实现私有化;至2008年底,国家只持有德国邮政30.5%的股份。随着2007年12月31日邮政专营权的终止,德国邮政所担负的强制性普遍服务义务也终止;从2008年1月1日开始,所有持许可证的经营者都有义务提供普遍服务。

邮政改革最终考虑到需要承担的普遍邮政义务,未能全盘采纳德国的改革方式,转而选择“化整为零”,将速递物流、邮政储蓄等资产各自重组为股份制公司,再分别上市。而且实际操作过程中,由于对邮政快递和物流等资源整合发展缺乏明晰路线图,改革从一开始就留下许多悬案。2005年,国务院启动政企分开的邮政体制改革时,就已经意识到邮政普遍服务存在的亏损问题,期望通过实行部分业务的专营制度,确保邮政企业在市场化改革的过程中消化吸收提供普遍服务所带来的亏损。

欧洲邮政企业私有化的结果是邮政企业最终变成基金等金融雄狮逐猎的产物,如嗅觉敏锐的欧洲最大私募基金公司CVC,已先后收购比利时邮政集团50%股份,英国皇家邮政集团49%股份,丹麦邮政集团22%股份。目前,CVC还在洽购荷兰邮政集团旗下TNT。由于不同的路径选择,邮政体制改革事实上与欧洲模式渐行渐远,转而向日本模式靠拢。

日本邮政和邮政都是纯粹的国有企业,享受财政奶水的哺育。2005年,日本首相小泉纯一郎推出邮政改革方案,被称为全球最大规模的私有化改革——日本邮储银行是世界资产最多的银行机构之一,储蓄额约占当时日本国民生产总值的40%。2007年10月,日本宣布解散原国有化的日本邮政公社,将其改组为4家政府控股公司:邮政公司、邮政事业公司、邮政储蓄银行、邮政保险公司,计划到2017年10月实现完全民营化。

但随后的改革并不如预想的顺利。2010年6月,日本政府公布了邮政改革的最新提案,纠正邮政完全民营化,在相当程度上颠覆了小泉的邮政改革方案。当年,日本邮政株式会社仍创下了全球邮政企业的最好成绩,位居世界500强企业排行榜的第6名,但次年即下滑至第9名。

日本的邮政改革半途叫停,对还在各种反对声浪中涉险前行的邮政来说,不啻是前车之鉴。邮政改革何去何从,争议重重的邮政普遍服务基金将是一个风向标。

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