“营改增”到“十二五”结束时全面铺开,当营业税作为一种税种不再存在,而要完全纳入到增值税框架之内的时候,就意味着地方政府唯一的主体税种不存在了,营业税的根基也就被颠覆了。

高培勇社科院战略研究院院长想要跨越中等收入陷阱,迈入高收入国家行列,就需要新的财税体制,最重要的是启动直接税改革,大规模增加直接税在财税体系中的比重。

所谓直接税是直接向个人或企业开征的税种,包括个人所得税、房产税,都属于直接税,税负不能转嫁;间接税是指对商品和服务征收的税种,税负可以转嫁。当前的税收格局,70%以上来自间接税,剩下的25%来自直接税,直接税中又有18%来自于企业所得税,也就是说,只有7%~8%是对个人征收的个人所得税以及其他方面的零星税收。

这带来两个问题:第一,政府通过税收调控收入分配的空间非常狭小,因为只有7%~8%的份额是政府可以调节的;第二,企业税负过重,因为92%以上的税都是企业交给政府的,个人交给政府的非常有限,这意味着尽管税收负担总量并不高,但企业税收负担在世界上仍位居前列。到了收直接税的时候了。现在正在酝酿收入分配改革和经济结构调整,都会触动到财税问题,不实行直接税改革不行了。

中央政府正决心将“营改增”推行全国,不再局限于13省市的试点。很多人从税制改革的角度,把它解释为实施结构性减税的一条途径,很少把它和宏观调控联系在一起。我认为,这只是表面现象,从更深层次来看,“营改增”是一根触发不亚于1994年重大财税改革的导火索,甚至将由此带动整个经济的重大变革。

上海等13试点省市正在进行的“营改增”,包括的行业范围是“1+6”,即交通运输业加6个现代服务业。这“1+6”个行业所进行的“营改增”涉及的地方政府税收收入大体在20%~30%之间。今后,随着“营改增”的全面推行,“1+6”可能会扩围到“2+8”、“2+10”等,那时涉及地方政府的财税收入大大超过20%~30%,将触及到营业税运行的根基。

营业税是地方政府目前几乎唯一的主体税收,占税收收入的50%甚至更多一些。按照“十二五”改革规划,“营改增”到“十二五”结束时全面铺开,当营业税作为一种税种不再存在,而要完全纳入到增值税框架之内的时候,那就意味着地方政府唯一的主体税种就不存在了,营业税的根基也就被颠覆了。

届时,起码有两个问题在地方政府层面必须解决。其一,地方政府将以什么税种作为主体税收?税收体制中目前存在的18个税种,没有一个可以当此重任,唯一的办法是另设新税,就是房地产税,所以房地产税的开征可能会因此加速。其二,以营业税为主要征管任务的地方税务人员如何安排?

就目前全国的税收收入来看,增值税与营业税两个税种合并后,增值税所占税收收入的份额会一步蹿升到57%。增值税“一税独大”,这将给的财政收入体系安全构成很大威胁。如果有50%以上的收入来自于其中某一个税种,风险是非常大的。

与此同时,在这么大的占比份额下,还必须对增值税标准税率进行下调,据社科院战略研究院测算,增值税标准税费每下调一个百分点,将影响税收收入2000亿元以上。财政上有一个规律就是财政支出本身减不下来,唯一能减的是增幅,当增值税的收入出现大幅度下降,而政府的支出又减不下来的时候,由此形成的亏空必须要有新的税种填充。这个新税种恐怕只能是直接税。

另外,中央政府与地方政府的财政分成格局恐怕也会因为“营改增”而重新构建。目前的分税制财政体制已经有19年的历史。所谓分税制的“分”字体现在两个税种上,增值税“七五、二五”分成,所得税“六四”分成。“营改增”以后,营业税归并到增值税中,显然,上述两个分成比例必须进行调整。1994年分税制的确立是经过中央政府和地方政府艰难谈判而博弈产生的,重新制定规则也就意味着现行制财税体制重新洗牌,中央和地方将开始新一轮博弈。

经济发展中面临诸多难题,几乎所有难题都指向财税体制。比如,现在分税制下,转变经济发展方式很难提上议事日程,产业结构、经济结构、区域结构调整步履蹒跚。的改革一直以来就是以财税改革作为主线通盘考虑,财税改革将牵动经济、体制的重构。以建立成熟市场经济为导向的改革在停滞多年后,今天要打破僵局,也只能从财税体制入手。

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