当下中国正如火如荼地建设城市群。按照“十三五”规划,中国将在“十三五”期间建设19个城市群,其中要将京津冀、长三角、珠三角三大城市群建成世界级城市群。

对于备受关注的城市发展规划问题,上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭在接受《》专访时表示,有必要对其中的主要问题进行探讨。与城市群的建设相比,当前更为迫切的是将北京、上海、广州、深圳四大城市发展成四大都市圈。而无论建设城市群,还是发展都市圈,都自有其逻辑。城市规划者应借鉴经验,充分把握城市群和都市圈各自的发展规律,否则将会带来严重后果。

与城市群相比,中国更需要都市圈

:如何评价中国正大力建设城市群的规划?在建设城市群时,有哪些需要注意的?

陆铭:首先要高度肯定城市群的发展,通过基础设施的建设,把城市网络发展好之后,可以提升经济效率,有利于增强城市活力。

但还必须注意,我们混淆了“城市群”和“都市圈”两个概念,这是一个非常严重的问题。中国不是不需要城市群,但是,中国现在更需要发展都市圈,这是非常紧迫的事。

:城市群和都市圈有什么不同?

陆铭:城市群中的城市都是相对独立的,而都市圈中的城市是融为一体的。比如,长株潭城市群,包含了长沙、株洲和湘潭三个城市。湘潭的人可以很方便地去长沙看演唱会,但要在长沙工作,目前就不方便了。而都市圈则不一样,以日本的东京圈为例,几十个小城市围绕东京连成一片,几乎是无缝对接的。你虽然住在小城市,但可以在东京都工作。所谓都市圈,实际上是一个超大型城市。

在未来,北上广深都需要形成自己的都市圈。在这四大都市圈里,发达的基础设施保证了便捷的通勤,使人们的活动范围可以超过北上广深目前的辖区。比如,上海和昆山可以在一个都市圈里,广州可以和佛山在一个都市圈里。但现在的问题是,还缺乏发展都市圈的理念,城市规划相对落后。不过,广东在这方面已经走在了前面,它虽然没有明确提都市圈的概念,但提出了同城化的概念,并且通过一体化的轨道交通加强相邻城市之间的连通性,这是一个很好的方向。

:都市圈为什么会好于城市群?

陆铭:因为有一些产业需要人口达到一定的量级才能发展起来,而只有发展都市圈才能满足这个需求。在城市群里,每个城市都有各自相对独立的产业,这个城市发展工业,那个城市发展旅游,它们之间可以互补,但不能支撑某一个大产业的发展。而要发展有全球竞争力的金融、贸易、文化、科技等产业,就需要一个城市有上千万,甚至几千万人口的规模,才能形成足够强的规模效应,产生更强的竞争力,只有都市圈才可以满足其需求。目前,都市圈这个概念在中国提得远远不够。

:现在有不少人因为高房价等原因,选择住在上海周边城市,通过高铁通勤。这是否是形成都市圈的趋势?

陆铭:是有这个趋势,政府更应该加大都市圈的建设,把配套的基础设施做好。实际上,这对缓解大城市的房价,也是很有好处的。上海现在做得还不够,它其实还可以辐射到江苏和浙江邻近上海的一些县市,把它们连接起来,最后形成一个网状的都市圈结构。

都市圈能增加土地和住房供给,满足更多需求。而按照现在的思维方式,减量供应土地,控制住房供给,房价上涨就很难遏制。比较一下东京都市圈轨道交通网和上海的轨道交通网,就会发现差别太大了,上海还需要持续增加公共基础设施的建设来改善交通效率。

一定要知道,人多不一定导致城市病。城市病其实是基础设施和公共服务跟不上人口增长导致的。所以,大城市与其限制人口规模,不如增加公共服务和基础设施的供给,地铁网络建得更密集一点,学校和医院建得更多一点。

还没有真正的都市圈

:你刚说到,政府在做城市规划时,混淆了城市群和都市圈的概念,主要体现在哪里?为什么说这两个概念被弄混淆是一件很严重的事情?

陆铭:一方面,很多城市规划书提到的都市圈概念,其实指的却是城市群。例如,在2016年8月公布的《上海市城市总体规划(20162040)》(草案)中,提出了“大上海都市圈”的概念,它把相距较远的舟山都包括进来了,其实这只能称之为城市群。而在2016年6月国家出台的《长江三角洲城市群发展规划》中,苏锡常都市圈的概念也不严谨,因为即便发展到2040年,预计它也达不到都市圈的体量,可能只是城市群。

另一方面,真正的都市圈概念,在现有的规划中都还没有提及。当务之急,应尽快提出北京都市圈、上海都市圈、广州都市圈和深圳都市圈这几个概念。北京市辖区面积应与整个东京都市圈差不多大,这意味着,如果北京未来要成长为都市圈的话,辖区范围内的人口还需要大幅度增长,但现在的做法却是疏散人口。

同样的道理,以东京都市圈为参照,上海都市圈的面积将是目前上海市辖区面积的两倍。如果要发展上海都市圈,就应将上海市的轨道交通进一步扩展至江苏和浙江,而且要进一步集聚人口。遗憾的是,上海市也没有充分重视都市圈的发展。

广州的情况比较好,广州和佛山在地理上已连成一片,实际上已经是一个都市圈。只是由于行政边界的限制,现在还没有形成真正的都市圈。如果要提广州都市圈的概念,下一步应该进一步加强广州和佛山两地基础设施的连通性,并且共享大学等各种资源。

:提都市圈的概念,就需要在大城市积聚更多人口,意味着选择了一种不同的发展模式?

陆铭:对。这种让人口在大都市圈集聚的模式,更符合经验和市场经济的发展规律。而控制大城市人口,则体现了一种计划经济思维,它不利于世界级都市圈的形成和经济的长远发展。

无论城市群还是都市圈,都需要有一个核心大城市。而核心大城市要有几个特点:第一,人口众多;第二,具有在上非常有竞争力的引领性产业。这些产业突出体现为现代服务业,比如,金融、文化、科技、设计等,它们共同的特点是需要人口高度集聚来促进从业人员的交流,从而产生知识的外溢性,促进创新。以大学为例,它虽然并不需要抢占城市最核心的地段,但现在很多城市都把大学搬迁到了很远的郊区,这其实是错误的做法,因为减少了各个学校之间师生交流的机会。如果大学都集聚在一个地方,各个学校之间的师生可以更方便地互动,这是能促进知识的生产和传播的。同样的道理,人口越集聚,现代服务业越能发挥创造力。而当这些产业发展起来后,就会带动其他需求,比如,住房、旅游、会展,进而把周边城市的发展也带动起来了。我通过实证研究发现,越是靠近大城市的中小城市,发展得越好。

现在问题在于,对城市群的理解就是,仅仅是把几个城市连通起来而已,甚至让中小城市承担大城市疏散人口的功能,这是错误的。正确的做法是,城市群的连通性越好,就越应该发挥中心城市的集聚人口的功能,中心城市有活力了,才能带动周边中小城市的发展。

未来合理的城市版图

:当城市群的中心城市逐渐变大后,城市群是不是就会发展为都市圈?

陆铭:城市群要变成都市圈,有很多条件。最为重要的是,要看中心城市的集聚力有多强。以上海为例,它目前的体量,完全可以辐射到江苏和浙江那些跟上海毗邻的中小城市。比如,浙江的嘉兴市离上海并不远,按照市场经济发展的趋势,上海辐射到嘉兴是毫无问题的。所以,未来形成上海都市圈的概率很大。

但是,长株潭城市群能否进化为长沙都市圈,就要看长沙的辐射力是否足够大,还要看它的产业是否能支撑两千万人口。一般来说,如果中心城市的辐射力足够大,能够使得周边城市连成一片,它就会逐渐演化成为都市圈。否则,城市群里的各个城市仍然是相互独立的。

城市群要进化为都市圈,还有个条件,就是各个城市离得较近。比如,苏锡常城市群要成为都市圈就很难,因为这三个城市相距太远,而且每个城市的辐射力都不够大。

:是否可以设想,较为合理的城市版图是,北上广深这四大一线城市逐渐形成各自的都市圈,而长株潭等二三线城市则可发展为一个一个城市群?

陆铭:必须要明白,城市群和都市圈也不是两个截然不同的概念。在未来的发展过程中,有些城市之间的组合可能既像都市圈,又像城市群,比如,长株潭城市群就有可能发展成这种状态。从全世界城市群和都市圈的发展规律来看,的城市版图发展成你刚才描述的样子,是个大概率事件。

现在的关键问题是,这应该让市场决定,还是政府决定?如果政府对城市发展的干预过大,比如,硬要疏散大城市的人口,城市发展就将付出沉重代价,这是今天的核心问题。

:你的意思是,无论都市圈还是城市群,它们的发展都自有其逻辑?

陆铭:对。城市政策制定者一定要理解让城市保有活力的机制。大城市之所以有活力,就是因为它拥有“学习效应”,人们能够获得广阔的视,接触最前沿的知识。比如,麦当娜年轻时很穷,住过纽约的地下室,但由于纽约还有很多学习的机会,所以通过自己的努力,随着时间的积累,她最终成了大明星。如果把年轻的麦当娜们从地下室赶走,相当于剥夺了他们学习的机会。要让城市有活力,就应让更多人享受大城市的“学习效应”。可是,城市规划者,往往只想要当红的麦当娜,而将住地下室的麦当娜赶走。如果将穷人都赶出大城市,相当于切断了大城市的活力机制,老百姓不能在大城市追逐梦想了,城市活力何在?而当大城市活力受限时,它自然也不能带动周边中小城市的发展。

在都市圈的高度,规划北上广深

:北上广深这四大一线城市都应形成各自的都市圈,你建议城市规划者应该怎么做?

陆铭:第一,根据大城市都市圈的发展规律,科学预测它可能达到的地理范围和人口规模。等到达到日本的发展水平,北上广深四大城市形成的都市圈,都会达到或接近东京都市圈的规模。即便达不到东京都市圈的规模,至少也会达到大阪都市圈(日本第二大都市圈)。这种科学的预测,是出台政策的前提。

第二,在人口方面,北上广深这几个大城市,在辖区范围内需要集聚更多人口。

第三,在都市圈范围之内规划轨道交通,而不是在目前这几个城市的辖区范围内规划。除了北京的辖区范围够大之外,上海、广州、深圳的辖区范围都不够大,未来的轨道交通应该逐渐开始跨城市规划。只有这样,随着人口的增长,才不会面临基础设施不足带来的拥堵问题。

第四,增加公共服务供给。人口规模增长之后,如果公共服务供给跟不上,就会出现短缺,公共服务就只会配置给某种特殊身份的人,比如,有本地户籍的人。长期如此,都市圈的发展是不会有活力的。

这几个事情都很紧迫,需要政府转变思维,赶快去做。

:广州和佛山已经算是一个都市圈,但行政还没有打通,这个问题怎么解决?

陆铭:在经济发达的国家,都市圈的发展也会碰到地方政府和地方政府之间的协调问题。在美国这种联邦制国家,地方政府之间都能很好地解决跨地区的基础设施连通问题。按理说,政府更为强势,应该能够更好地解决这个问题,否则,就不符合十八届三中全会所说的“更好发挥政府作用”。

以上海为例,如果意识到上海的前途就是未来要发展都市圈,在规划地铁时,就应主动跟嘉兴这样的周边城市商量,共建一个跨地区的地铁。现在上海的11号线也通到江苏昆山去了,但这种跨省地铁只有一条,与东京圈的差距还非常大。

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